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法院绩效考核的六宗罪

发布日期:2019-01-15 13:31:37 浏览次数:

作者:南门徙木

目前上级法院对下级法院以及各级法院对其内设部门的绩效考核制度也完全成为法院各项工作科学发展的桎梏,具体表现在以下六个方面,笔者将其称之为法院绩效考核的六宗罪:

一、绩效考核浪费了各级法院大量人力、物力和财力

人力方面:首先,各级法院都有专门负责绩效考核的部门和人员,这些人不具体办理案件,专司绩效考核工作。其次,各级法院的大多数后勤部门的主要工作任务其实就是应付上级法院相关对口部门的绩效考核,如果没有层层绩效考核,下级法院也不至于设立如此多的后勤部门、配备如此多的后勤工作人员。如果彻底废除上级法院对下级法院和各级法院对其各内设机构的一切绩效考核,则可以撤销或合并一大批法院内设机构,同时可以将目前至少一半的后勤部门工作人员分流至审判执行业务部门。

精力方面:绩效考核牵扯和浪费了各级法院的大量时间和精力。一是一些法院为了体现出对绩效考核工作的高度重视,同时也为了在考核中取得好成绩,每月都要召开由各中层机构负责人参加的工作推进会,让各内设机构围绕绩效考核指标找差距。每季度都要召开由全院干警参加的绩效考核推进会,寻找工作差距,提出下一步工作重点。上述会议少则两三个小时,多则半天,而且每次会议的内容都大同小异,领导讲话也是老生常谈,浪费了业务庭室干警宝贵的办案时间。二是绩效考核几乎牵涉到法院所有部门的所有人员,就后勤部门来讲,像审管办、研究室、宣教科、政治处、监察室、办公室等这些主要与文字工作打交道的部门,全年的主要工作目标就是在绩效考核中取得好成绩,其平时所做的工作只是在为考核作准备而己。就业务部门来讲,在办理案件的同时还要为绩效考核而牵扯大量时间和精力。比如,要确保所办理案件的各项业务指标符合上级法院的相关规定、不至于被扣分;要完成调研、宣传、信息、案例编报工作报送和发表任务;要参加政治处、办公室、监察室、研究室等为完成本部门考核任务而举办的各种活动;要经常与上级对口业务部门沟通协调,确保本业务庭在上级对口部门的考核中取得好成绩。废除绩效考核后,业务部门工作人员将至少多出20%的时间用于办理案件。

物力和财力方面:一是一些部门为了应付上级考核,临时突击编造大量虚假材料,有些还装订成册或印编成书,这些虚假材料少则几十页,多则上百页,浪费了纸张、粉墨、电费等办公资源。此看似事小,但全国所有3500余家法院加起来,浪费着实惊人。二是一些法院为了在考核中取得好成绩,搞考核公关,向上级有关考核部门和人员请客送礼,浪费了大量经费。

二、绩效考核制度有时对个案司法公正的实现起反作用

实践中,在绩效考核与个案公正面临矛盾时,绝大多数法院和法官都会毫不犹豫地选择前者。如此一来,法院绩效考核反而成了个案公正的绊脚石。这方面的例子非常多,现列举如下:

情形一:某当事人向法院纪检监察部门举报某法官的违法违纪线索,证据确凿而充分,但由于对法官进行处分势必会影响到该院的年终绩效考核成绩乃至文明单位奖金等切身利益,该院最终以证据不足为由驳回了当事人的举报,仅内部对法官进行口头警告。

情形二:某法院为了在年底考核时提高案件结案率,规定年底绩效考核前20天不予立案,从而使当事人的诉讼权利无法及时行使,债权无法及时实现,给当事人造成了一定的经济损失。

情形三:某信访人向某法院反映自己案件裁判结果存在明显问题,请求依法再审。法院经初步审查后认为,该案裁判确有错误,应提交审判委员会决定进入再审程序予以纠正。但启动再审程序后势必牵涉到法官错案责任追究、国家赔偿、案件再审率考核等一系列考核事项。该院遂决定对该案不予再审,并最终导致信访人长期信访。

情形四:某法官为了完成案件调撤率指标,在当事人明确表示不愿意调解的情形下强行主持调解,并暗示当事人如不接受调解后果将不容乐观,当事人最终勉强接受调解方案。

情形五:目前对办案法官影响最大,也是办案法官最为心烦和头疼的问题是信访考核问题。一旦自己所承办的案件出现信访问题,承办法官轻则要被当事人纠缠谩骂,被领导怀疑或训斥,要到处向上级有关机关汇报解释,重则要受到相关纪律或行政处分,甚至丢掉工作。在信访绩效考核重压下,人民法院的公平公正底线被轻易突破的现象普遍存在。笔者仅举几个自己观察到的现象。现象一:在信访绩效考核重压下,上级法院法官为了最大限度地撇清信访责任、防止“引火烧身”,对于一些当事人情绪较为激烈、信访苗头明显的上诉案件,普遍采用发回重审的方式将案件和矛盾重新退回下级法院,而很少会采用直接改判的方式对矛盾进行实体性解决。据笔者了解,许多中级、高级法院改判和发回案件的比例是3:7,即除维持原判的以外,70%的案件都被发回重审。而许多案件被发回重审完全是信访因素使然,是为了防止信访责任落到自己身上,并不是原审法院案件处理本身有问题。此时,下级法院就完全陷入一种进退两难的尴尬局面,一方面,当事人已经对下级法院基本失去信任,希望上级法院来主持公道,另一方面,上级法院坚决不趟这浑水,一脚又将“皮球”踢回给下级法院。案件在上下级法院之间来回翻腾几次之后,当事人会对法院系统彻底失去信任,矛盾的最佳化解时机也被错过。现象二:法院为了完成信访考核任务,对那些长期赴京到省信访人员“花钱买稳定”,结果引发了严重的跟风效应。许多人因此得出了“信法不如信访”的结论,“案件未判,信访先行”,到处给法官施加压力,使法官在案件处理中处于左右为难的境地,有时不得不对信访人或有信访苗头的人给予或多或少的“额外照顾”。比如一些人身损害赔偿案件,根据类似判例,被告仅应承担30%的赔偿责任,但由于原告方多次到有关部门上访,多个上级部门向法院发出案件督办函,要求限期结案,并要求法院将拟处理意见向其汇报。最后法院判决被告承担50%的责任。

情形六:某法院经审理认为某刑事案件被告人的定罪证据明显不足,应按照疑罪从无原则依法宣判无罪。但宣判无罪势必影响检察院的考核成绩,并最终影响法检两院关系和今后的相互配合。法院审委会经过讨论,最终决定对被告人定罪但从轻处罚。

事实上,笔者以上所举情形仅仅是冰山之一角,而且它也绝对不是个别法院、个别法官的个别行为,它是一种普遍现象。情形六说明了法官审理个案不仅要受法院绩效考核指标的影响,而且有时还要被检察机关、公安机关、政法委等部门的绩效考核指标左右。各种考核指标的存在,给法院和法官依法、公正、独立行使审判权戴上了重重枷锁,而现实中敢于或能够打破这些枷锁的法官屈指可数。

三、绩效考核为上级法院相关人员提供了权力寻租空间

下级法院对绩效考核普遍是深恶痛绝,欲先除之而后快,而上级法院对绩效考核的心态却很矛盾、很纠结。一方面,上级法院也要面对更上一级法院的考核,也要为应对考核而造假,也是绩效考核制度的受害者;另一方面,其在对下级法院进行考核排名时也很为难,既要排出名次,又不想得罪人,着实是一件难办的事。但即使这样,上级法院中的大多数人,尤其是那些部门领导和后勤部门工作人员,仍然对绩效考核持欢迎态度。在冠冕堂皇的理由外衣下,真正的动机是他们能从绩效考核中得到实实在在的利益。在一些地方,每当绩效考核来临,就进入了“送礼季”,上级法院各部门领导和相关考核人员就在办公室等待下级法院对口业务部门领导纷至沓来的拜访,一番寒喧客套之后,或现金或购物卡或礼品券之类的就塞进了领导的腰包。上级领导对此普遍予以笑纳,因为这种受贿行为是毫无风险的。一方面,对送礼者来说,这种送礼已然成为一种潜规则,只是因为怕别人都送了自己没送而被“穿小鞋”,同时希望领导对自己的各种造假材料睁只眼、闭只眼,并不一定有太高的奢求;另一方面,下级法院送的礼金花费的都是公款,送礼者并不心疼,即使事情未能如送礼者所愿,其也不至于因为“公家的事”而告发收礼者。

事实上,尽管目前法院绩效考核造假成风,但笔者从来没有听说过哪家法院或者哪个法院工作人员因为绩效考核造假而受到了相应的纪律处分。这也从另一个方面说明绩效考核在某种程度上已然沦为上级法院借以控制下级法院和工作人员并趁机谋取个人利益的工具而己。

四、绩效考核制度破坏审级独立、使上下级法院之间由审判监督关系沦为领导与被领导关系

针对某个单位或部门的绩效考核,其背后体现的其实是一种“连坐”思维,是“一荣俱荣,一损俱损”,是“一人出错,全体受罚”,而这与现代社会“行为与责任相统一”的过错责任原则是格格不入的。众所周知,任何一个单位,既有勤勤恳恳、任劳任怨工作的人,也有得过且过、当一天和尚撞一天钟的人,甚至还有整天不上班的吃空饷者。如果一个单位在绩效考核中成绩落后,那么对于那些兢兢业业工作的人就是一种不公平——凭什么别人的工作失误或懈怠要由我来共同承担?即使在绩效考核中取得好的名次,那么对于那些兢兢业业工作的人仍然是一种不公平,凭什么自己辛辛苦苦工作换来的劳动果实(比如文明单位奖金),那些整天无所事事、庸庸碌碌过日子的人一样可以共享?正因为此,科学的绩效考核制度的考核对象必须是具体的个人而不应是单位或者其内设机构。

但在现代管理制度下,针对某个单位或部门的绩效考核制度实践中确实普遍存在。笔者观察后认为,针对某个单位或部门的绩效考核制度的正当性需要建立在以下两个基础之上:一方面,考核者与被考核对象之间必须是领导与被领导、管理与被管理、指挥与被指挥的上下级关系。另一方面,在被考核对象是一个单位或者部门时,被考核对象的负责人与其所属的工作人员之间也应当是领导与被领导、管理与被管理、指挥与被指挥的上下级关系,因为只有这样,被考核对象的负责人才能够将考核任务进行分解,分配给下属的具体工作人员。以上两个要件欠缺其一,绩效考核制度就会丧失合理性和正当性,也就不可能取得预期效果。基于上述理由,行政机关之间进行绩效考核或许是合理的,因为上下级行政机关之间、行政机关负责人与其下属工作人员之间均是领导与被领导、管理与被管理、指挥与被指挥的关系。绩效考核既是上级对下级进行管理和控制的重要手段,也是上级了解下级工作表现的重要途径。但具体到法院系统而言,以上两个要件均不具备,一方面,上下级法院是审判监督和业务指导关系,而非命令与服从式的上下级关系;另一方面,法院院长与庭长之间、庭长与普通法官之间也不是命令与服从式的上下级关系,因为没有任何一部法律赋予院长和庭长对法官如何处理案件发号施令的权力。因此,在法院系统推行上级对下级法院以及本级法院对内设部门的绩效考核是不具有正当性基础的。实践中一些地方强制推行的法院绩效考核已经将上下级法院之间的审级监督和业务指导关系扭曲和异化为垂直领导关系,下级法院俨然成为上级法院的附庸,丧失了应有的独立性。具体体现就是变相剥夺当事人上诉权的案件请示与汇报制度。还有一个令笔者震惊的事实是,在修订后的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》明确规定发回重审案件只能发回一次的情形下,一些地方的上级法院仍然以前次发回重审在法律修改之前为由将已发还过一次的案件再次发还重审。对此,下级法院法官敢怒不敢言,一般都选择默然忍受。据笔者所知,在一些地方,上级法院的一些业务庭负责人或主审法官甚至要求,对于发回重审的案件,下级法院审判委员会讨论后必须将讨论结果向上级法院汇报,上级法院同意拟处理意见的,下级法院才可以出判决;如果不同意,下级法院审委会要一直讨论到上级法院满意为止!如果下级法院胆敢违背上级法院意思作出判决,其年终绩效考核成绩肯定要因此受到很大影响。这种现象的出现恐怕与绩效考核导致的审级扭曲有极大的关系。而在案件之外的法院管理领域,上下级法院之间行政化倾向则更为明显。

笔者认为,当前法院系统的种种乱象与法院自身缺乏独立性有很大关系,而法院缺乏必要的审级独立是法院缺乏独立性的重要表现。而实现审级独立的前提,就是彻底废除上级法院对下法院以及各级法院对其内设部门的绩效考核。当前,十八届三中、四中全会已明确提出要确保审判权依法独立行使,法院改革正围绕着“去行政化”展开热烈的讨论并形成某些共识。在这种背景下,彻底废除法院系统的绩效考核制度应当尽快被提上议事日程。

五、绩效考核制度是人民法院机构设置改革的主要拦路虎

前已述及,当前人民法院内设机构尤其是后勤部门设置过多、过滥,一线审判人员过少,后勤工作人员过多、人浮于事现象非常严重,有必要进行大刀阔斧的机构设置改革。笔者认为,机构设置改革以及后勤部门人员精简分流应当与绩效考核制度的废除同步进行,否则,绩效考核的存在可能会阻碍机构设置改革的顺利进行。因为根据笔者前文论述,机构设置改革后,上下级法院的内设机构不再对口设置,后勤部门被大量合并精简,后勤人员被大量分流至业务部门。若绩效考核继续存在,下级法院可能会以相关机构撤并后无人负责相关考核事项为由拒绝或拖延改革。

六、绩效考核推行多年并未取得预期效果

绩效考核制度推行十余年来,人民法院的管理水平和审判质效并未取得明显提升。社会公众对法院诟病不断,向各级部门反映人民法院司法腐败、司法不公的信访人数逐年增加,司法丑闻不断爆出,司法公信力持续多年在低位徘徊。就各级法院内部来讲,由于当前绩效考核不针对干警个人且考核结果不与干警工资福利待遇相挂钩,其对各级法院普遍存在的干警吃空响、出工不出力、人浮于事等现象也不能起到任何规制作用。这一切都说明靠绩效考核来约束法院和法官经过实践证明是行不通的,它考核成本极大而收效甚微。因此,我们倒不如快刀斩乱麻,用全新的法院管理体制和管理理念来彻底取代现行的绩效考核制度。

目前,有论者建议对现行绩效考核制度进行改良,划分优秀、良好、达标、不达标等若干档次,这种思路的初衷是好的,相比排名制考核也确实有较大进步,但实际操作效果却未必能达到预期目的。在笔者看来,只要绩效考核制度存在,就为上级法院权力寻租提供了操作空间。即使考核实行达标制,只划分“达标”、“不达标”两个档次,上级法院也可以通过增设考核事项、细化考核内容等方式来提高达标难度,为自己预留一定的权力寻租空间。下级法院为了在绩效考核中实现达标,仍然会通过请客送礼、材料造假、虚报数据等方式应付考核。正因为绩效考核制度为上级法院权力寻租提供了广阔空间,因此,只要绩效考核制度存在,绩效考核乱象就不可能得到根除。有论者认为,可以通过相关制度设计来压缩考核部门的寻租空间。这种思路在逻辑上是成立的,不过笔者担心的是,一旦考核部门部门无法从考核中获取相关利益,考核很可能会变成人人皆可过关的形式,完全违背初衷。

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